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加强我市政府投资建设项目跟踪审计研究
[发布日期: 2017-12-13 ] [字号:]    点击率: [关闭窗口]

加强我市政府投资建设项目跟踪审计研究

林起

【摘要】近年来,随着政府对基础设施等建设项目投资力度的不断加大,审计机关对政府投资建设项目的审计力度也逐年加大,跟踪审计作为一种全新的审计模式应运而生。本课题结合我市开展政府投资建设项目跟踪审计的做法,针对政府投资建设项目跟踪审计中存在的主要问题,提出了强化政府投资建设项目跟踪审计的对策。

【关键词】政府投资建设项目    跟踪审计

 

审计监督是依法治国的重要途径和方式。党的十八届三中、 四中全会从全面深化改革、全面推进依法治国的高度,对新形势下加强审计监督、完善审计制度、保障依法独立行使审计监督权提出了明确要求;《国务院关于加强审计工作的意见》对强化审计的保障和监督作用、健全审计工作的保障机制作出了具体规定。对重大投资项目实施审计,是各级审计机关依法履职尽责、积极有效地发挥审计作用的重要方式,将更好地发挥审计在国家治理体系中内生的预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。

近年来,随着政府对基础设施等建设项目投资力度的不断加大,审计机关对政府投资建设项目的审计力度也逐年加大,跟踪审计作为一种全新的审计模式应运而生。

所谓跟踪审计,是指国家审计机关及其授权委托组织依照国家的相关法律法规,对被审计项目实施全过程的实时动态的审计监督。跟踪审计就是要求审计机关主动出击、提前介入,由过去的事后审计变为事前、事中审计,对准备发生和正在发生的行政行为、对准备进行和正在进行的财政支出实施及时而有效的全方位监督,制止不恰当的行政行为,纠正不合规的财政支出,防患于未然。政府投资建设项目跟踪审计是指审计部门对政府投资项目的前期准备阶段、建设实施阶段和竣工交付阶段进行全过程的审计监督。政府投资建设项目跟踪审计突破了传统审计方式,从招投标、施工、监理、竣工、决算等环节加强审计监督,有利于提高建设投资绩效,有利于加强建设项目管理,促进建设单位健全制度,规范运作,科学管理。但由于开展政府投资建设项目跟踪审计时间不长,相应的制度、机制等配套建设尚未跟上,不能满足审计形势发展的需求,在实践中还存在一些问题,需要不断探讨。

一、建设项目跟踪审计的作用

(一)实施建设项目的全过程审计监督

建设项目跟踪审计改变了投资项目事后审计的模式,具有“事前介入、事中预防、动态跟踪、关注过程”的特点。一是将审计监督关口前移,通过主动参与、过程跟踪的审计方式有效改变了传统审计监督滞后的被动局面。二是寓服务理念于监督之中,审计职能定位更加与时俱进。三是拓展了审计空间,将跟踪审计推进到投资领域的最前端。四是提升了审计层次,凸显了审计的价值增值。

(二) 完善投资运行的屏障防线

事后的审计监督对许多既成的事实难有作为,而建设项目跟踪审计通过源头控制、过程监督,一定程度上解决了审计在设计变更、隐蔽工程、材料采购等关键环节缺位的问题,前移了审计在投资建设过程中监督、控制的防线,有利于督促投资项目各职能方一起构建决策、管理、监督之间权责明晰、相互制衡的防御体系。

(三) 保证投资管理的规范运行

建设项目跟踪审计是贯穿投资项目前期准备、建设实施以及竣工投产的实时审计,更强调过程的控制和问题的防范,对合同管理、现场运行、投资控制等环节出现的苗头性、倾向性问题,能够及时发现并督促整改落实,有力促进了投资管理的规范运行。

(四)提高建设项目的经济效益

近年来,我国逐步加大对投资项目的管理力度,但损失浪费、虚列挪用、以权谋私等现象仍时有发生,严重影响投资效益。而对建设项目进行过程跟踪,能够及时发现风险隐患,堵塞管理漏洞,有效控制工程造价,从而保证建设项目经济效益的最大化。

(五)强化反腐倡廉的监管力度

一是随建设项目实时审计,可以及时发现舞弊、腐败易发的风险点和薄弱环节并提出改进建议,达到消除隐患、规避风险、防微杜渐的目的。二是发挥审计警示作用,形成审计威慑力。通过监督、鉴证、评价工程建设的经济及技术活动,为投资项目各方戴上规章制度和权利运行的“紧箍咒” ,一定程度上强化了建设、施工、监理、设计等单位责任意识,最大限度地引导和规范各方行为,有效防范了舞弊行为、腐败问题的滋生。

二、我市政府投资建设项目跟踪审计现状及成效

(一)我市跟踪审计开展的情况和不足

“十二五”期间,我市审计机关共实施28个投资审计及审计调查项目,主要分为四大类:一是审计署统一组织的项目,如城镇保障性安居工程跟踪审计、援建新疆吉木萨尔县发展资金和项目跟踪审计、援藏专项资金审计、厦门市中小学校舍安全工程审计;二是省审计厅统一组织的项目,如厦门百城金安高速公路有限公司南安(金淘)至厦门高速公路(厦门段)工程跟踪审计、厦门市援建南平灾后恢复重建工程资金管理使用情况;三是市人大交办的项目,如厦门市市政建设开发总公司仙岳路西段改造(续建)工程项目;四是根据市委市政府工作重点中心安排的审计项目。

近几年来,我市针对厦安高速厦门段、轨道交通等重大建设项目安排跟踪审计。这两个项目的跟踪审计采用了不同的模式:厦安高速厦门段项目由省审计厅进行招标,聘请造价咨询机构相关专业人员,与厦门市审计局人员共同组成审计组,审计重点为前期的决策、审批到后期的竣工决算全过程。轨道交通项目由厦门市审计局派出审计组进行审计,在项目设计阶段介入,审计重点为项目的决策、招投标、审批及工程资金的使用。审计部门作为轨道交通建设谈判领导小组成员单位,对项目的决策也起到了一定的监督指导作用。这两个项目的跟踪审计也暴露了一些较为突出的问题,比如厦门市审计局工程专业人员才2名,由于项目多、任务紧,厦安高速项目只能派出非工程专业人员担任主审;厦门市建设项目工程决算的职能归属财政审核中心,审计部门没有独立进行竣工决算审计的力量,只能借助中介机构等社会力量或联合财政审核中心共同承担审计任务,独立性受到一定影响,由于项目历时较长,征地拆迁政策、决算政策等变动大,对于工作的推进造成了重大的影响。轨道交通项目由于市审计局为谈判领导小组成员单位,难以避免的参与到部分事项的决策中。

(二)我市跟踪审计取得的成效

从我市近年开展审计机关政府投资建设项目跟踪审计的情况看,取得了一定的成效:首先,通过实施跟踪审计及时发现工程建设过程中的损失浪费现象和其他违法违规行为,以及针对发现的问题迅速进行反馈,提出审计意见和建议,促使建设项目的建设、设计、施工、监理等有关单位认真履行其职责,保证建设资金不被浪费、挤占挪用,提高建设项目投资效益和有效预防腐败现象的发生。第二,还通过对送审的建设项目资料进行实时检查,及时纠正建设项目资料不齐全、不完整,资料的准确性差,建设项目超标准、超概算等一系列问题。第三,针对建设项目管理中存在的漏洞,及时与项目主管部门、相关单位领导进行沟通,提出堵塞漏洞、预防风险的意见和建议,帮助这些部门和单位采取有效措施,建立健全内部控制制度,并在随后的跟踪审计中持续监督,使审计意见和建议得到有效落实。第四,通过跟踪审计监督,使建设项目管理人员与相关单位了解相关的法律法规、管理规章制度,增强法规意识,促进建立健全各项管理规章制度,监督其规范运作,科学管理,充分发挥审计的预防和免疫功能。

随着我市政府投资建设项目的有效开展,一是充分发挥了审计监督职能;二是从源头上预防和遏制了腐败行为的发生,推进了建设领域党风廉政建设;三是节约了大量的政府建设资金,提高了投资效益;四是在积极推进开放建设市场、规范建设管理、提高建设质量等方面产生了深远的社会影响。

三、政府投资建设项目跟踪审计的重点内容

政府投资建设项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点,对政府投资建设项目实施跟踪审计,并不意味着事无巨细,全面跟踪,而是必须找准审计的重点内容、关键环节,我市审计机关可重点对以下几个重要环节进行审计:

(一)对建设项目前期工作的跟踪审计

建设项目前期工作主要包括:项目建议书、可行性研究报告、规划设计、工程概预算及立项批复等。但在实际工作中,部分政府投资建设项目没有进行细致的前期准备工作,有的项目缺乏科学的论证和研究,有的项目未办理立项手续,出现了各单位争抢项目现象还出现了许多边勘测、边设计、边施工的“三边”工程。因此,审计部门在建设项目立项初始就提前介入,了解项目论证是否充分,是否履行了基建项目审批程序,对审计中发现的项目前期工作做得不到位的现象,及时提请主管部门纠正,避免出现因决策失误而造成重大损失浪费、超概算和挪用资金等问题;通过对建设项目前期工作的跟踪审计,能够有效杜绝盲目投资、仓促上马而出现的“形象工程”,确保建设项目的合法、合规和科学,使建设项目符合政府产业政策。

(二)对建设项目招投标和合同的跟踪审计

招投标阶段是工程投资控制的关键环节,招投标制度是运用企业市场机制确保工程质量和降低工程造价的有效办法。但在实际工作中,有的招投标流于形式,没有真正体现“公开、公正、公平”的原则;有的将招标项目化整为零;有的将符合公开招标条件的项目改为邀请招标、议标等;有的在招标中存在串标、骗标等舞弊现象。因此,审计机关应重点审查招投标程序的合法性,审查是否存在一家独揽、全程包办,是否存在围标等违规问题,审查中标人是否将中标项目转让给他人或将中标项目肢解后分别转让给他人,审查招投标文件是否有重大漏洞以及建设项目在设计、施工、监理等环节执行招投标的情况;通过对建设项目招投标的跟踪审计,能够及时揭露招投标中的弄虚作假、权钱交易等“暗箱”操作的现象,促进招投标工作的公开、公平、公正。

工程施工合同是工程建设中的重要法律文书,是工程建设质量、进度、投资的主要依据。但在实际工作中,有的合同内容不全面、有的合同条款不规范、有的合同表述不缜密、有的合同约定含糊不清、有的合同违背招投标文件精神。因此,审计机关应重点审查合同的主体是否合法,审查合同的内容是否符合国家法律、法规,审查合同具体条款的合理性、合法性、完整性和有效性,审查合同中关于质量、工期、进度、奖罚条例等方面条款是否明确。通过对建设项目合同的跟踪审计,可以有效防止工程施工过程中和竣工决算中合同双方纠纷的发生。

(三)对建设项目的施工过程进行跟踪审计

施工过程是建设项目的关键环节,加强对施工过程的跟踪审计对降低工程成本具有重大意义。审计机关首先应对工程施工单位的资质进行审查,重点审计是否存在转包、分包的现象,同时还必须对工程进度进行审计,检查工程进度是否符合合同要求;其次是对工程质量进行审计,重点检查工程建设单位的质量管理体系是否建立健全,工程项目组织管理是否规范,工程项目监理是否履行职责,工程质量是否符合设计要求,是否存在质量隐患和事故;尤其是对隐蔽工程、设计变更、现场签证进行重点跟踪审计,防止虚增工程量、假签证等问题导致工程造价不实。通过建设项目施工过程的跟踪审计,能够及早发现建设项目的施工过程中存在的问题,使发现的违纪问题及时得到处理,堵塞漏洞,防止留下施工隐患。

(四)对建设项目资金使用情况的跟踪审计

建设项目资金使用情况的跟踪审计主要审核建设资金的使用,重点关注有无建设资金被挤占挪用、虚列成本套取建设资金、不按照合同约定或不以监理单位确认的施工进度提前支付工程进度款等问题,特别是对往来资金数额较大且长时间不结转的预付工程款、预付备料款要查明原因,必须查清施工单位是否存在谎报预付款的不良行为,防止出现超付工程款现象。缺少对预付款上报的严格控制,不仅会增加建设期间的财务支出费用,还会加大施工单位卷款潜逃的风险隐患,不利于财务资金的管理和项目施工的进行。跟踪审计加强了对预付款上报与核算的审计力度,对财务资金进行严格监督管理,有效降低投资项目的投资风险,提高资金的使用效率。因此,通过对建设项目资金使用情况的跟踪审计,及时发现资金管理和使用中存在的违规问题,提出改进的意见和建议,保证建设项目建设资金规范使用。

(五)对建设项目的竣工决算的跟踪审计

竣工决算表明基建投资过程完成,最终形成有形产品。因此,竣工决算审计不仅意义重大,而且涉及面广。既涉及资金来源、使用、往来、结算的全部资金运动过程,又涉及工程量计算,材料设备供给、设计变更、价格变化、政策调整等环节。竣工决算审计应审查工程造价是否真实、建设资金是否合理合法使用,竣工决算编报是否及时、正确、完整,重点审查工程结算是否存在通过虚工程量、高套定额、假签证、多计取费用、不合理索赔等办法进行高估冒算,骗取工程款等行为,最大限度地避免建设资金的流失。通过对建设项目的竣工决算的跟踪审计,能够保证建设项目竣工决算的真实性、正确性、合法性。

四、政府投资建设项目跟踪审计中存在的主要问题

我市政府投资建设项目跟踪审计虽然取得了一定的成效,但是,相较于每年的社会固定资产投资总额及政府基建支出总额,政府每年投资项目审计资金总额还远远达不到国家审计全覆盖的要求,跟踪审计项目涉及的总金额更少。政府投资建设项目跟踪审计作为一个新生事物,缺乏系统、完整的理论体系支持。处在边实践、边探索、边总结、边提高、边发展、边完善的过程中,我市审计机关在实践中还不同程度地存在着各种各样的难题,主要有:

(一)建设项目跟踪审计的法律、法规不够完善

目前,投资项目投资主体多元化,资金来源渠道多,BT、PPP等新型投资方式不断涌现,现行的法规还有待于进一步修改完善,才能够赋予政府投资审计足够的权限,为审计全覆盖提供法律依据。目前,建设项目跟踪审计,没有统一的做法,也没有完善的法律、法规作为支撑,审计实施标准不一,弹性过大。虽然审计署2015年发布的《重大公共工程项目跟踪审计指南》对采取跟踪审计方式实施的审计项目,年度审计项目计划、审计目标、审计通知书、审计实施方案和出具审计报告等作了简单的规范性规定,但对于具体如何操作,未形成具有可操作性的推广经验和模式,目前尚无可套用的模式,成为影响审计规范性、科学性的软肋。审计机关多处于各自探索和完善阶段,查证过程中,审计人员或“摸着石头过河”,或“八仙过海各显神通”,导致跟踪审计在审计方法、审计程序、审计规范等方面大相径庭,具有较大的主观随意性。由于审计人员主观判断、经验指导的成分较大,增加了审计的风险,影响了审计成果的客观性和全面性,造成审计质量难以提高的局面。

(二)跟踪审计时间介入点模糊

建设项目跟踪审计是针对建设项目的全过程,究竟是从建设项目的前期工作介入、还是从招投标、施工阶段、竣工决算介入,没有明确的规定。而跟踪审计时间介入点模糊,跟踪审计介入时间不同,审计效果就有所不同。从理论上讲,跟踪审计介入的时机越早,社会效益就越大,反之亦然。目前,介入点的时机把握有以下几种:一是从决策阶段介入; 二是从招投标、合同签订阶段介入; 三是从施工开始后介入;四是施工中后期介入。中后期介入主要是囿于竣工决算的思维,认为介入时机过早,审计过程中许多事项不好把握,费时费力,且审计成果也不明显,也由于审计任务重,审计力量制约。但介入时机过晚会影响跟踪审计作用的发挥,跟踪审计的效果就不充分、不明显,而且有很多缺陷无法得到弥补,甚至造成投资损失的严重后果。

(三)跟踪审计定位及深度难以把握

在跟踪审计模式下,审计人员频繁地介入建设项目的各个环节,有的甚至被列为工程指挥部的成员单位,参与一些工程协调会,导致有些审计人员不自觉地涉及工程管理的过程,很容易使审计人员偏离监督的目标,介入到建设项目单位的具体事务,甚至越俎代庖,大包大揽。例如重大事项的决定、工程变更,价格调整,管理单位和监理人员会听取审计人员的意见,有的甚至要审计人员签字认可,建设过程中出现争议事项,也把审计作为挡箭牌,造成审计工作的越位与缺位,偏离了审计目标。某些审计人员的认知存在偏差,认为参与到具体的、日常的管理事务中,是审计作用的最好体现,在介入深度方面,有的审计人员按建设项目单位要求帮助编标、计量等,有的审计人员直接在监理文件上签字,介入到建设项目管理的职能中,分不清监督与管理的职能,造成审计工作不应有的越位,使监督的作用弱化,影响了审计的客观性,丧失了审计的独立性。

(四)跟踪审计队伍人员短缺、专业素质不高

跟踪审计贯穿于建设项目的整个过程,牵涉面广、政策性强、技术难度大、专业性强,也对审计人员的综合能力提出了更高的要求。我市审计机关以财会、审计及财政专业方面的人才居多,缺乏工程设计、工程预算、工程管理、施工、计算机等方面的人才。虽然我市审计机关配备了工程审计人员,但人员数量相对有限,特别是能胜任跟踪审计的复合型人才极其短缺。跟踪审计需要具备一定大局意识,有较强审计管理能力、沟通能力及比较丰富的实战经验,掌握工程建设、管理、造价、财务、法规等方面知识,有责任心和事业心的人才。这方面人才的缺失,制约了跟踪审计的深入,影响了审计事业的发展。

(五)跟踪审计手段有限,取证困难

跟踪审计面对工程投资建设的全过程,在审计疑点的落实过程中经常需要接触上级职能部门、私企、个人,执法权限、力度和社会接受度的不足往往造成审计线索难以核实。审计关注施工质量等问题时,审计人员缺少必要的检测设备、设施,仅靠肉眼观察、访谈笔录,显然不能满足投资审计的公正性、严谨性、客观性需求;借助社会力量进行检测评定,也存在中介机构力量不足,部分被检测物复原复杂等难题。

(六)跟踪审计的风险较大

目前,在建设项目的跟踪审计上,现有审计机关工作人员远远满足不了日益增加的跟踪审计任务的需求,往往需要社会中介机构的协审。作为中介机构而言,其考虑的仅是三个因素:劳动投入、审计成本和审减金额,并根据基本审核费加审减额比例提成的方式计费或按总投资来收费,利益是其考虑的首选目标。而国家审计机关跟踪审计的目的是促进投资过程合法合规,并以最少的政府投资额产生最大的效益,即关注其性价比,两者在目的性上有一定的偏差。聘请社会中介机构参与跟踪审计,存在着对人员的知识结构、职业道德、跟踪程度等方面难以把握的问题,多数中介机构的人员也是偏重于造价的工程师,离国家审计需要的既懂工程技术又懂管理学的要求也还存在一定的差距。另外,受聘的审计人员往往是被动地接受建设方的邀请参加一些工作例会,对项目前期工作中的方案是否可行、选址是否恰当等方面缺乏一定的专业知识;对施工过程中的重大设计变更,审计人员难以界定其必要性。尤其是在装饰工程的跟踪审计中这一问题更为突出,政府投资工程中对项目的可行性研究不透、图纸的设计深度不够的现象普遍存在,往往是某位领导的“拍脑袋”工程,有时不同的领导有不同的审美和偏好,造成了装饰面的“拆了做,做了拆”的折腾,工程投资额也一增再增,审计人员也只能被动接受,有时建设方甚至撇开跟踪审计人员来确定一些重大事项,对此也缺乏有效手段来制约,这反而造成了审计风险的加大。

跟踪审计除了发挥传统审计监督功能外,还应发挥咨询和服务功能,这种职能是建立在监督基础之上的。在跟踪过程中,审计人员会对审计事项提供更多的信息,如完善制度的建议、采购比价的建议等。建设项目情况复杂内控制度不健全,工程管理不规范,或者管理处于无控制状态,被审计单位不积极配合,提供的资料不真实或不完整,使审计人员不能全面了解和发现被审计单位的问题,而作出错误的判断,都会使审计风险增大。同时,跟踪审计还存在如下风险,审计人员职业判断出现偏差、审计人员疏忽或遗漏了重大审计事项。由于跟踪审计相对于投资项目概、预算执行情况和竣工决算的审计,涉及的建设项目资金管理时间更长,审计人员需要的知识范围更广,审计工作业务量大,时间紧、任务急,易出现失误,审计人员工作不细致、取证不到位、审计方法使用不当、审计程序不合规、忽略或省略了必要的审计工作程序,从而加大了审计风险。

五、强化政府投资建设项目跟踪审计的对策

政府投资建设项目跟踪审计作为一种全新的审计模式,有效地前移了审计关口,为做到积极跟并保证跟踪到位,充分发挥跟踪审计的作用,应采取如下对策:

(一)健全和完善跟踪审计的法律、法规和制度

建设项目跟踪审计是一种新的审计模式,为了使跟踪审计健康运行,确保跟踪审计有法可依、依法实施,减少跟踪审计过程中的随意性和盲目性,防范审计风险;同时为了使这一模式更好地促进经济社会科学发展,更好地发挥审计“免疫系统”功能,应尽快制定建设项目跟踪审计的规章制度和实施办法,并健全跟踪审计程序和跟踪审计规范,使跟踪审计逐渐步入程序化、规范化、制度化和法制化的轨道,确保跟踪审计合法、有序、规范。同时应建立健全跟踪审计的各项制度,如跟踪审计的成果运用制度、重要事项报告制度、质量控制制度等;应及早制订跟踪审计操作规程或指南,明确审计定位、审计目标、审计方式、审计内容、审计程序、审计方法、审计成果运用等;应健全防范风险的制度体系,为审计人员提供具体的指导,防止在审计内容、范围、深度以及取证上的随意性和主观性,提高跟踪审计管理水平和审计工作质量。同时,还应完善跟踪审计工作流程和评价体系,审计部门应在现有法律、法规和准则以及政府相关政策的基础上,研究制定跟踪审计工作流程,为审计人员开展跟踪审计提供指导;并尽快完善对跟踪审计查出问题的判断标准、定性依据和评价体系,以提高跟踪审计的力度和效果。

(二)科学合理地选择跟踪审计介入的时间

实行全过程审计监督不能事无巨细,要考虑时间、成本、 人力资源的状况,坚持抓重点的工作方针,要根据建设项目的规模和投资额大小,依据工程建设的特点,着力抓好对工程概预算、招投标、合同、材料采购、设备采购、施工方案调整、设计变更及隐蔽工程等方面的审计监督。建设项目跟踪审计应综合考虑建设项目的建设规模、建设周期、建设要求、审计人员情况和审计成本等方面,研究确定审计介入时间,是从立项时介入,还是从开工时介入,建设项目情况不同,选择的介入时间就不同。但无论何时介入,都要体现跟踪审计的适时性,对建设项目的重要环节要及时跟进。

(三)合理定位及准确把握跟踪审计深度

建设项目的跟踪审计是以堵塞建设项目的漏洞、完善建设项目管理机制为目的,切实履行监督职责,而不是从事立项、设计、建设管理、施工和监理方面的具体工作。在跟踪审计工作中,要始终坚持把审计的独立性放在重中之重。审计监督不能代替项目管理,审计不能介入管理者的职责范围,应努力做到到位而不越位,更不能错位,只发表审计意见,不代替管理,把握好监督者的角色定位,保持审计依法独立监督职能,准确把握跟踪审计深度。

(四)建立人才培训机制,提高审计人员的综合素质

建设项目跟踪审计是一项综合性审计,涉及到建设项目的各个环节,审计内容纷繁复杂,审计领域涵盖诸多行业,需要审计人员具备较高的理论基础和丰富的实践经验,要掌握和具有与建筑施工相关的专业知识,并在审计中熟练应用。目前,审计人员知识老化和单一的专业知识已难以满足跟踪审计工作的需要。因此,应加大培训力度,进一步更新固定资产投资审计人员审计观念、知识和技能,培养一批既懂财务管理,又懂工程技术,而且能熟练运用计算机软件进行辅助审计,熟悉政策、法规的全方位复合型人才,强化审计人员的职业道德和敬业精神,整体提升固定资产投资审计队伍的综合实力,使审计人员素质与跟踪审计任务相适应。

(五)科学优化跟踪审计运行程序

建设项目跟踪审计采取与投资项目全过程同步实施的模式,因此,必须紧紧围绕“一条主线,全面辐射”的原则,即牢牢抓住投资项目建设这一主轴,把审计监督与服务职能辐射到建设项目的全过程,以科学的组织运行和规范的审计程序保证审计质量,控制审计风险。

1、充分保障,注重跟踪审计前期调研。基于建设项目跟踪审计周期长、内容多等特点,审计人员要充分、细致地做好前期准备。一是广泛搜集和项目有关的信息资料,充分了解被审计单位及投资项目的基本情况。二是熟悉了解被审计单位的职能分布、管理现状及有关规章制度,旨在从履职情况、制度层面以及执行结果发现缺陷并延伸审计。三是全面解读被审计单位及其管理者成长经历、管理模式、经营理念等,具体可通过问卷调查、访谈询问、个别交流等渠道,初步研究被审计单位管理水平的高低,再与现场审计相印证。四是加强审前培训。通过座谈、调研、培训、授课等形式,强化审计人员对跟踪审计知识的积累,明确审计思路和方法。

2、细化优选,明确跟踪审计运行思路。科学的审计方案是审计质量控制的基础。方案制订时,应沿着项目建设周期这条主轴,综合考虑建设规模、审计目标、资源分配和效益成本等因素,使审计方案能够科学有效地指导审计人员的现场作业。通过方案编制,审计组长和主审要对现场查证进行清晰地布署,即审计目标如何实现、审计重点是否清晰、人员分布是否合理以及阶段性审计时点确定等都要予以明确,并根据情况及时调整审计方案。必要时,辅以建设项目跟踪审计运行计划表,以细化每个审计流程和计划安排,更好地指导现场工作。

3、科学运筹,提高审计现场质量的把控。一是坚持全面覆盖,突出重点原则。项目开展中要权衡处理“全过程”和“抓重点”的关系。既要考虑审计覆盖面:在审计资源充足的前提下,对重大投资项目、重点建设领域,强化审计内容的多维跟踪和全过程把控;又要突出抓重点:对隐蔽工程、重大设计变更、大宗材料设备采购、造价结算等重点控制环节,加大力量投入和审计频率。对于审计重点的遴选,可采取“三流合一”的思路。“三流”即以建设资金收支为核心的资金流;以工作量、形象进度为核心的控制流;以建设程序、项目管理为核心的管理流。“三流合一”最终重点的确定都归集到一个基点,即关键风险点。二是选准介入时点,留存过程轨迹。强化对审计介入时机的细化考量、研究论证。综合考虑投资规模、重要程度、建设周期、施工工序等因素,合理确定介入时点和介入深度,并保持一定的连续性。此外,对重要环节、重大经济事项要及时跟进,并主动加强与被审计单位的沟通,及时掌握项目进度及变更情况,做好现场取证记录。如不能到达现场,可要求建设单位留存图片、影像等资料备查。三是创新审计思维,方法持续完善。积极探索建设项目跟踪审计的新技术、新方法。第一,现场中注重“多法结合”:查证思路与审计实践相结合,财务数据与业务数据相结合,资料审计与现场勘察相结合,核实工程造价与关注管理问题相结合,传统审计方法与现代审计技术相结合,确保审计项目顺利实施。第二,以内控评审为主线,对被审计单位内控环境、内控制度的建立健全情况进行调查分析,选取有关工程建设的内控流程进行检查测试,把内控制度不健全或执行乏力的事项,作为关注重点或实施详审。第三,不断探索计算机技术与跟踪审计的融合,提高科技含量。充分应用信息化手段和各类审计软件,实施远程在线审计,并将线上寻迹与线下查证相结合;强化日常信息搜集及处理,对资料数据和查证事项进行整合分析,提高审计效率。第四,积极实践电子仪器助力审计。在现场测量、隐蔽工程等勘察取证中,利用手机、相机、GPS 定位仪等装备辅助审计。四是引入风险导向,强化审计手段。将风险导向理念引入建设项目跟踪审计,是降低审计风险、提高审计质量、保证审计效果的有效途径。可尝试将风险管理审计融入建设项目风险管理中,建立覆盖建设项目全流程的风险数据清单。通过审计人员对各施工工序的风险以及搜集的审计证据、事项进行扫描识别,评估风险要素的影响程度及发生的可能性,按照风险等级合理调配审计资源,对风险频发、管理薄弱以及投入资金多、舞弊可能性大的关键领域重点关注,并提出相应的对策及建议,增强投资建设项目抵御各种风险的能力。五是注重沟通交流,确保信息畅通。建设项目跟踪审计时间链条长、涉及人员广、施工流程多,对审计组和被审计单位的配合程度要求高。 审计组要做到主动沟通、勤于交流,及时了解施工进度、会议安排、 设计变化、工程验收等情况。 被审计单位要清醒认识审计强管理、促规范、提效益的功能,支持、配合审计并如实提供审计所需的资料和信息,避免双方因信息受阻和滞后影响审计工作的开展。六是健全过程记录,指导审计行为。审计人员应建立跟踪审计项目台账,作为反映审计过程全貌的工作纪实留存,使审计人员对工作进展、事项安排、审计效果一览无余。内容可主要记载进驻时间、现场情况、问题线索、意见建议、整改情况等。

4、理性分析,辩证务实地对待审计结果。建设项目跟踪审计的开展对审计文书、审计结果的体现、评价提出了新的课题。一是阶段性结果如何反映。时效性是跟踪审计的第一要素,审计要在过程中查找、发现问题,但关键是要随时揭示并促进整改规范。实践中,可采取及时出具管理意见书和阶段性审计报告、审计决定的办法。二是审计报告如何凸显跟踪审计的特质。审计报告应体现跟踪的过程,突出不同阶段监督、控制的重点和成果。另外,一部分成果是在审计过程中提出并规范改进的,一些问题也是因为审计的介入,消化在萌芽状态。审计报告要对审计人员跟踪过程中所起的作用有所体现和转化。把能够量化的予以量化,如提出了多少意见建议,被采纳了多少,由此降低了多少采购资金、减少了多少效益流失等。三是如何认识跟踪审计的效益性和成果的丰富性。建设项目跟踪审计不仅对工程造价进行控制,还履行了监督评价和咨询服务职能,对发现的问题也是边整改边规范。因此,大家要摒弃以工程造价审减的多少作为衡量审计成效的唯一标准,对跟踪审计取得的效益,包括隐形效益要有一个正确的认识,不能因为审计报告问题少了、审减金额小了,就对跟踪审计全盘否定或认为审计成效不显著。

(六)整合审计资源

建设项目跟踪审计是一个庞大的系统工程,为了落实政府投资建设项目跟踪审计的要求,就必须树立全市审计“一盘棋”的观念,整合全市审计资源,加强上、下级审计机关的联系和沟通,在更广阔的投资领域、更大的项目范围、更纵深的资金链条上实施全方位、全过程审计监督,避免审计盲区或重复监督。在审计人员不足时,采用整合社会中介机构、内审机构及审计机关力量,特别是与具有良好信誉的社会中介机构的专业人才建立稳定的合作关系,更好地开展跟踪审计工作。

(七)创新审计方式

创新审计技术方法,构建大数据审计工作模式,提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力。加大计算机、资源环保、工程管理等专业人才的引进力度,建立审计专家库,探索购买服务方式,着力解决审计专业技术力量不足的问题。持续推进处室行业研究、青年讲堂,组织开展学习调研活动,不断提升审计人员的审计理论水平和投资专业水平,不断增强大局意识、责任意识。继续开展跟班学习、跟班作业,加强岗位练兵,提高建设项目跟踪审计的实战能力。

(八)强化协作配合

为实现全方位的跟踪审计,仅仅依赖审计是不够的。一方面,可以建立与人大、政协等部门的沟通协调机制,从各类人大提案和政协提案中抓住审计重点,确定政府投资建设项目跟踪审计项目;另一方面,为达到建设项目跟踪审计的预期目标和效果,处理好参与建设项目跟踪审计相关单位的协作配合关系,加强审计部门与纪检监察和司法等部门之间的协调配合关系,充分发挥审计在国家治理中的作用。

大力开展建设项目跟踪审计,将开创审计工作的新局面,拓展审计的功能,发挥审计的监督和服务作用,其优势是传统投资审计模式所不具备的,我市审计人员要打破原有的思维模式,在实践中不断探索,在探索中不断前行,尽心、尽职、尽责,才能充分发挥建设项目跟踪审计的优势,为厦门建设“五大发展”示范市作贡献。

 

 

 

 

 

 

 

参考文献:

1、王菁《政府投资项目全过程跟踪审计的问题及对策》 《煤炭经济研究》2015年第11

2 谢金苹 政府投资项目跟踪审计的风险与防范》    《商业文化》    2015年第15

3、招燕  《政府投资项目跟踪审计优化研究》         《财经界》      2015年第7

4、景有荣 《建设工程跟踪审计风险及控制对策》      《经济研究导刊》2014年第27

5、黄   《建筑工程全过程跟踪审计工作探讨》          《科技风》  2014年第5

6、朱爱娟 《浅谈跟踪审计在工程造价审计中的应用》       《建筑工程技术与设计》  2014年第32

7 华烨 《高校基建工程全过程审计控制点分析》  《浙江科技学院学报》2016年第2

8 严鹏 《政府投资工程项目竣工结算审计的主要审计风险界面管理》   《项目管理技术》   2016年第2

9 李献书 《政府投资建设项目跟踪审计风险及其防范》 《财务与金融》 2013年第2

10、王建四《论建筑项目全过程跟踪审计与审计独立性》 《现代商贸工业》2013年第4

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