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政府绩效审计中绩效评价体系构建初探
[发布日期: 2016-12-26 ] [字号:]    点击率: [关闭窗口]

 

  

  摘要:要顺利推行绩效审计,重点在于设计一套符合我国国情的,可操作性强的绩效评价体系。本文在总结前人研究的基础上,提出今后政府绩效审计中绩效评价指标设计与体系构建的研究应着重考虑“正确定义目标或愿景”、“内外部利益协同”、“可操作性指标”三个方面。

  关键字:绩效审计  评价体系  评价指标

  政府职能转型是经济体制改革与政治体制改革的一个关键结合点。十八届三中全会提出“必须切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府”。在这样的时代大背景下,政府审计也正经历由传统审计向绩效审计为中心的转变。

  绩效审计源于上世纪全球范围内的行政改革。在上世纪四十年代,西方国家公共开支大幅增加,人民民主意识逐渐提高,公众开始关注政府经济活动的经济性、效率性和效果性等,在这种大的背景下出现了“政府绩效审计”。随后,世界各国纷纷通过有关的强制性立法将绩效审计列为法定审计。目前我国正处于政府绩效审计全面发展的初级阶段。审计署发展规划多次强调应加大绩效审计占国家审计的比重,但是现实中政府绩效审计的发展却遭遇了诸多制约因素,其中之一便是缺乏科学合理的绩效评价体系。设计一套符合我国国情的,可操作性强的绩效评价体系,是我国顺利推行绩效审计,应对我国政府职能转型的重要环节。

  本文在总结前人研究的基础上,对政府绩效审计中评价体系构建未来的研究提出一些自己的想法。

  一、对前人研究的思考

  要设计出一套较为合理有效的评价体系,首先要对现有的政府绩效评价体系研究进行深入的探索。目前来看,政府绩效评价体系设计主要存在以下几个特点:

  1、多根据事务的表象进行绩效评估。

  现有的绩效评价体系大多根据事务的表象进行绩效评估,忽略其深层次的机理。以治理贫困为例。以往解决贫困问题的工作,主要强调静态脱贫,比如最常见的方法就是节假日慰问金,绩效评估的标准即慰问金的分配是否及时、合理。节假日慰问金可以短期解决贫困家庭生活困难却难以解决根本问题,只有长短期措施互相配合才能真正解决贫困家庭问题,比如:通过学校的免费营养午餐的方式扶助贫困家庭的子女,使其免受饥饿和营养不良的困扰;通过免费师范生的方式,为偏远乡村学校提供更高质量的教育服务,为贫困家庭的子女提供一个更加友好的教育环境,使其享有一个能够发现自身兴趣和学习潜力,从而实现自身特长的教育机会,避免其成长过程中因家庭贫困而丧失成才的机会。当贫困家庭的子女能够通过教育来改变家庭贫困面貌时,这种治理贫困的方法相较短期的物质资助更加有效,也更能体现公共服务提供方的服务质量,比如政府的绩效。而现有的绩效审计评价体系设计缺乏对长效机制的正面评价,忽略了各问题背后的深层次诱因。

  2、不够重视服务提供机构内外部人员的利益协同。

  在任何社会活动中,都需要对各方利益进行协调,才能降低损耗,最大程度地提高资源利用率。机构的目标与机构内部工作人员的个人目标如果高度重合,被服务对象与服务提供机构内部工作人员的利益如果得到很好地协调,便可以减少不必要的成本,提高服务质量和效率。以往的评价体系大多忽视了服务提供机构内外部人员利益协同的重要性。

  3、对可操作性指标的研究偏少。

  有了明确的工作目标之后,如何正确合理的落实相关目标成为当务之急。如何把一个宽泛的组织目标,如减少贫困分解成为可实践操作的手段,并分别落实到不同的组织机构,如教育机构,社会救助机构如红十字会等,需要系统的设计和完善具体的落实方法,才能保证组织目标有可操作的现实方法。而前人对可操作性指标的研究却屈指可数。

  二、对今后研究的初步探索

  针对上述现象,关于政府绩效评价指标设计与体系构建的下一步研究,应着重从以下三个方面考虑:

  1、正确定义目标或愿景

  制定合理的政府行政机构等非营利性组织的评价指标,要关注实现其目标的长效方法和短期手段,这就要求我们首先要正确定义政府行政机构等非营利性组织工作的目标或愿景。

  卓越(2007)将非营利组织的愿景分解成三种指标,一是要素指标;二是证据指标;三是可量化的指标。

  要素指标以定性指标为主,是为评估者在把握评估尺度和程度方面提供一种范围与内容的参照。对于某项公共服务目标,首先将需要完成的目标进行分解,分解成诸多不同性质的基本组成要素,在这些基本的组成要素的基础之上进一步分解。

  证据指标就目前来看很难测度,也不好进行定量评价,因为证据指标大多仅仅是一个发展的趋势,比如“节约型政府”这一目标。对于此类服务目标的考核办法,可以考虑采取历史数据对比以及标杆比照的方法来进行定量测量。举例说明历史数据对比法,如某个机构去年与今年相比,在用电量,用水以及人工成本费用与工作总量的比率是否存在改进,如果存在改进则可量化成为改进程度的定量指标;又如标杆比照,通过行业排名,对机构自身和行业排名领先机构在各项耗用指标进行比较,从而找出差距和改进的方法,并进行绩效审计

  量化指标由于已经有了细致的量化标准,在设计方法上,可以对以往绩效审计过程中遇到的操作难点进行细化改进。

  2.内外部利益协同

  设计绩效评价体系需要考虑机构内部人员以及被服务对象的利益协同。机构在提供公共服务时,内部人员的福利也得到相应的提升,不会由于为外界提供服务,而对自身福利产生损失。当服务效率高,各方福利得到改善,得到奖励;当服务效率过低,产生浪费时,得到惩处。这样,机构在对外提供服务的时候,社会福利得到了帕累托改善。好的绩效评价体系应该能够引导各个机构促进社会帕累托改善,因此要充分考虑机构的内外部利益协同。

  这一点我们可以借鉴现有成熟的英美、澳大利亚等国对公共服务体系设计以及评价的方法,看看他们是如何通过体系设计协调服务人员与社会大众的利益,将服务人员的目标统一到服务机构服务社会大众的总体目标上的。

  美国在进行政府以及各类公共事务部门的绩效审计体系设计时,采取了倒退的方法,从具体事例分析推出相关责任部门。从具体的问题,推出解决的方案,如网络安全问题,牵扯到政府的多个管理部门,那么这类问题就会被定义为跨部门的问题。通过对解决方案的分析,找出负责各项事务的具体部门,并在责任划分的过程中保证不相互重叠和有效沟通,随后对相关部门的联合工作效率进行考核。又如信息泄露问题,对于可能存在的内部人员有意或者无意而导致的政府各类经济统计信息以及国家机密泄露问题,通过多个部门联合工作,设计完善的制度管理办法,从人事安排,信息接触管理办法,操作程序等多个方面进行设计,以避免信息泄露。

  英国则采取与美国相反的方法,首先将所有的公共服务问题划分为14个大类,如公共交通,员工雇佣、教育、住房等,14类公共服务部门的责任则分解到24个政府部门,进而落实到331个服务机构。

  澳大利亚公共服务最大的特点是通过立法来规范非营利组织工作所涵盖的领域以及相关政府部门的责任。1999年,澳大利亚政府公布了《公共服务法案》,通过法案推进非营利组织评价体系的建立和实施。《公共服务法案》共有 79 个条款 ,11个部分 ,涵盖了国有非营利组织工作的各个方面。与非营利组织工作法案同时公布的《公共雇佣法规》则是一种专门性的法规 ,它对有关人员的录用,晋升、薪酬水平、投诉申告、退休养老等各个方面进行了详细的规定。公共雇佣法规为公共服务法案的配套,协调了服务人员与社会大众的利益,对保障非营利组织所提供的服务法案的顺利实施发挥重要作用。澳大利亚审计署在审计时,关注以下几个要素: 是否符合初衷、目标是否明确、是否事先进行风险评估、协议是否具有可持续性、协议双方职责权力规定是否清晰。

  3、可操作性指标

  为了尽可能提高绩效审计评价体系以及相关工作的可操作性,在对指标体系进行设计时,需要尽量采取定量的方法。定量测度的方法主要有两种,一是采用绝定量指标法进行评价,二是采用相对指标法进行评价。

  对于那些目标清晰,实施方法明确的,将会进行全流程控制,采用绝对定量方法进行测度;对于教育质量或者扶贫诸如此类服务目标清晰,但操作过程难以直接进行监督和测量的工作,将会采用相对定量测量方法,通过对教育机构以及扶贫机构自身以往的工作业绩进行纵向比较,或者教育机构和扶贫机构之间的横向比较,同时对于此类项目的评价,还可从被服务对象的满意度反向评价。

  主要参考文献:

  1、蔡春,刘学华.绩效审计论. 北京: 中国时代经济出版社.2006.

  2、卓越;政府绩效评估指标设计的类型和方法,中国行政管理2007年2期,25-28。

(作者:厦门市审计局  黄士凡

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