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对财政科目审计的几点思考
[发布日期: 2016-12-16 ] [字号:]    点击率: [关闭窗口]

  【论文摘要】 《“十三五”国家审计工作发展规划》强调要探索开展科目审计。科目审计是预算执行审计内容与组织形式的创新,是深化专项资金审计的途径。开展科目审计应结合财政支出规模与结构的特点和审计目标选择恰当的支出科目,采取高效的审计组织方式,创新审计方法,并注重提升审计的宏观效果。

  【关键词】 财政审计  科目审计  预算执行审计

  审计署发布的《“十三五”国家审计工作发展规划》对如何加强财政预算执行和决算草案审计提出新的更高的要求,其中强调要“探索开展科目审计”。科目审计既是预算执行审计的新方法,也是新的审计组织方式,体现财政审计大格局的特征。审计署最早尝试科目审计,曾经组织署特派办开展节能环保支出、农林水支出等科目的中央转移支付审计。省审计厅于2016年初组织全省审计机关(厦门除外)开展了“社会保障与就业支出”(财政支出功能类级科目208)下“就业补助”款的两个项级科目、“残疾人事业”款的六个项级科目。我局至今还未正式组织开展过科目审计。本文作者将结合审计署实训经历,对我局未来如何通过开展科目审计来深化预算执行审计提出几点看法。

  一、什么是科目审计

  科目审计的审计对象是预算支出科目,确切地说,是预算支出功能科目。支出功能科目是政府收支分类科目的一种,是按照预算支出的具体用途将支出划分为不同的类别,以体现财政资金具体花在哪项政府职能上。支出功能科目构建起支出预算编制的基本框架,也是预算执行的重要标准和依据。按照2016年政府收支分类科目,支出功能科目共有26类,具体包括:一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、社会保险基金支出、医疗卫生与计划生育支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探信息等支出、商业服务业等支出、金融支出、援助其他地区支出、国土海洋气象支出、住房保障支出、粮油物资储备支出、预备费、其它支出、转移性支出、债务还本支出、债务付息支出等。科目审计的目标是审查该科目下政府财政预算资金安排使用的真实性、合法性和效益性。科目审计是预算执行和决算审计的一种新的方式,从本质上讲,是财政专项资金审计的升级版,并不是全新的审计领域。

  二、为什么要开展科目审计

  (一)是创新财政审计方法的尝试

  财政审计是国家审计的首要任务。随着财政收支运行呈现新常态以及财税制度改革的深入,财政审计面临着思路老化、方法陈旧、宏观效果不突出的困境。开展科目审计,是破解这一难题的尝试和探索。科目审计融合预算执行审计、行业审计、专项资金审计于一身,对三类审计方法进行有效的整合,审计的指向性更强,审计对象边界更加清晰,审计问题更加系统化。同时,科目审计对审计组织方式与审计信息化技术都有更高的要求。

  (二)是深化预算执行审计的需要

  预算执行审计是财政审计的重要组成部分,是审计机关每年的必审任务,是审计机关向本级人大汇报审计工作的核心内容。预算执行审计已开展20多年,伴随着财政部门财政预算管理规范化水平的提升,近年来部分地区预算执行审计缺失重点、缺乏亮点,常常老调重弹、敷衍了事,审计法定职责履行不佳,无法深入揭示当地预算执行和财政管理存在问题,不能为党委、政府宏观决策提供有效的参考与依据。科目审计让预算执行审计战略纵深更长,由于审计直接定位在某类支出功能上,不仅可以检查预算执行进度,还可以对预算支出绩效、资金政策效果进行全方位审视,做出基于审计结果的客观评价,促进财政部门改进预算编制和执行管理,促进专管业务部门完善补助政策、管理流程和法律法规。

  (三)是完善审计报告机制的探索

  新预算法规定,财政部门编制的财政决算草案要先经审计机关审计后交由本级政府审定,再提交本级人大审议批准。审计机关对预算执行和财政决算草案的审计结果既是同级人大财经委初审财政决算草案的重要参考,也是审计机关向同级人大和政府报告审计工作的重要内容。在向同级人大报告工作期间,财政部门的财政决算报告与审计机关的审计工作报告要同台亮相,为了便于人大代表们更好地审查财政报告,审计机关应该使审计工作报告与财政报告在形式和内容上实现有效衔接。科目审计以财政支出科目为审计对象,如果审计工作报告能以科目审计结果搭建报告框架和汇报单元,就能和财政报告中的支出科目一一对应,审计工作报告的针对性和宏观效果必然会有提升。

  三、科目审计的重点与难点

  (一)审计重点

  科目审计的对象是以支出功能科目为载体的财政专项资金联合体,因此,专项资金的审计重点同样适用于科目审计,但科目审计更强调对某类支出的全覆盖。一是审查被审计科目的投入总量、专项资金种类、支出结构和方向、增减变动等总体情况;关注科目资金是否全部落实到部门和地区,重点反映揭示预算安排不细化、资金分配不规范以及分配制度不配套、不完善等原因导致的预算执行率低、影响预算绩效的问题;二是审查项目建设情况。了解项目未实施、未完工、未投产运行等问题及原因,评估完工项目是否达到预期经济、社会效益;三是关注补贴类财政专项资金申领发放环节是否存在违法违规问题。利用数据库分析查询、数据关联比对以及其他各类信息技术手段精准打击各种骗取套取财政补贴资金的行为;四是评价科目资金使用效果。以支出功能和专项目标为依据针对各类专项资金分别制定可以量化的评价指标,对资金使用效益及政策目标实现情况进行客观评价。

  (二)科目审计的“两难”与“两高”

  一是科目审计立项难。由于类、款、项三级支出科目多如牛毛,如果审计科目选择不好,费时、费力且效果不佳;二是科目审计组织难。科目审计有“三多”特征,即“检查的资金多、涉及的专项多、延伸的单位多”,需要多处室各类专业审计人员协同配合。审计署或省厅组织的科目审计,往往是统一工作方案下的大兵团作战或是跨地域统一组织,需要审计牵头单位有极高的审计组织能力;三是信息化审计要求高。为缓解科目审计中审计资源与审计任务量之间的矛盾、在海量数据中实现精准打击,审计人员必须具备较高的信息化审计能力。但目前基层审计机关计算机审计能力有待提高,被审计单位信息化水平参差不齐,很难利用信息系统数据扩大资金和项目审计范围;四是提炼审计信息要求高。科目审计的内容是塔形结构,类级科目是塔尖,款级科目搭建框架,项级科目是砖瓦石料。科目审计的最终目的是通过检查“框架和砖瓦”来反映“塔”的整体建筑质量与美学效果,也就是从微观到宏观,逐层揭示投入某一领域的财政资金是否安全有效。

  四、参加科目审计的感受

  2015年下半年,笔者参加了由审计署财政司与农业司共同举办的财政审计提高班,通过“以审代训”的方式,组成审计组对某省某市农林水支出(213科目)中央专项转移支付资金进行了审计。审计组40名成员利用近四周的时间开展审计,取得了较好的效果。 

  (一)审前准备全面到位

  培训班利用一周的时间对学员进行大量的审计案例教学,增强学员分析问题和解决问题的能力。审计署南京办对拟审地区213科目中央转移支付的规模和结构做了初步的分析,确定了213科目下“5+1”项(农业支持保护补助资金、农机具购置补贴资金、石油价格调整对渔业林业等行业的补助资金、农业综合开发补助资金、农田水利设施建设和水土保持补助资金,新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程建设项目资金)中央专项转移支付为此次科目审计的重点专项资金,且收集整理了与“5+1”项资金密切相关的法律法规和政策性文件下发给每一位学员。审计署农业司领导组织召开审计思路座谈会,每一位参审学员谈想法、提思路。由于学员们的审计专业背景不同,很多同志甚至从未参加过农业资金审计,此次座谈会更类似头脑风暴,极大的激发了学员的积极性,拓展了审计思路。审前还组织几位参与过农业专项资金审计的学员为大家传授经验、答疑解惑,使参审人员在审前对农业专项资金有了初步认识和了解,为实施审计奠定良好基础。

  (二)科学分工不留死角

  为充分提高审计效率,发挥出每一位参审人员的专业特长,所有学员被分别编入9个审计小组,分别为财政审计小组、数据分析小组、农业支持保护补贴审计小组、农机具购置补贴审计小组、农业综合开发资金审计小组、农田水利资金审计小组、林业成品油补贴审计小组、渔业成品油补贴审计小组、乡镇延伸审计小组。分工基本涵盖了此次审计的所有重点,各小组各司其职且密切配合,出色完成审计任务。

  (三)重点突出精准定位

  此次审计的重点有三项:一是掌握专项转移支付的总体情况,包括资金规模、分配方式、投向结构、结存结余等;二是核查资金分配和管理使用情况,反映分配管理使用过程中存在的分配、管理、使用等环节存在的问题,重点揭示骗取套取农业专项资金的违法违纪行为;三是跟踪反映专项资金统筹整合情况,着重反映一些地方部门存在的资金多头管理、投向交叉重复、统筹整合不到位,影响资金效益的问题。

  根据以上重点,审计组依赖计算机审计技术实现了精准定位和有效打击。例如农业支持保护补贴审计中,审计组通过三项计算机数据比对,查出了被审计地区种粮大户重复申领种粮补贴580.42万元;村组在农民耕地已经被征收用作建设用地后,虚报种植面积套取种粮补贴105.59万元;千万亩森林增长工程任务占用耕地67985.43亩继续申领补贴1492.39万元等问题。

  五、开展科目审计的建议

  (一)因地制宜、积极探索

  我局可以借鉴审计署和省厅的经验,在未来两年内尝试开展科目审计,这也是贯彻落实审计署“十三五”审计工作规划的要求,创新财政审计思路和方法的举措。开展科目审计,要坚持因地制宜,重在可行。在当前还无法将科目资金审计思路完全应用于财政审计的情况下,应首先立足于部分重点科目资金。要在分析审计年度预算支出规模、结构以及预算来源的基础上,围绕“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”的政策部署和市委市政府的中心工作确定审计科目。选择科目切忌贪大求全以致力不从心。要将审前准备工作做精做细,弄清拟审科目支出规模、项目数量及主管单位,科学合理的安排审计资源。在积累了一定的经验且条件允许的情况下,可以逐步尝试多科目联合审计,使科目资金审计的思路和方法逐步加以完善。

  (二)精心组织、形成合力

  做好科目审计,必须依靠科学的组织与分工,仅靠财政处的力量肯定不行,只能打破处室界限,统筹调配审计力量。在做好审前分析确定拟审科目后,应结合被审计科目下的专项资金性质,尽量抽调相应行业处室人员参与审计。审计组应分工明确,至少应分成财政分析组、数据加工组以及延伸调查组四个小组。财政分析组是牵头小组,负责拟审科目财政层面数据的初步分析,确定重点专项资金和重点调查单位,设计审计基础表格(综合反映预算单位所管理的各类专项资金、政策以及信息系统应用情况表),收集整理与拟审科目和专项资金相关的法律法规,做好小组间信息共享和进度控制工作;数据加工组协助财政分析组做好财政一体化管理信息系统中科目信息的分析工作,按照专项资金所涉及的部门采集各类财务与业务数据并做好数据比对,在最短的时间内明确重点、锁定疑点;延伸调查组是具体落实审计疑点的小组,向财政分析组和数据加工组及时反馈调查结果。科目审计可在每年同级审期间同步开展。

  (三)方法创新、事半功倍

  应用好计算机审计技术是提高科目审计效率和质量的重要方法。科目审计不同于对一个部门的预算执行审计,也不同于对一项专项资金的审计,往往一个款级支出科目就是由部门、项目、资金织成的一张网,没有计算机审计就无法厘清头绪,发现规律。在对地区、企业或个人的财政补贴类、扶持类或奖励类的专项资金审计中,由于数据海量且形式多样,计算机审计更是发现违法违规蛛丝马迹的能手。例如农林水支出科目审计中利用计算机锁定骗取国家农业支持保护补贴,以及利用卫星图片或地理分析软件锁定农田水利工程造假骗补的行为。

  (四)总结提炼、突出效果

  科目审计结果是内容非常丰富的信息来源,既可以评价财政预算编制、执行的效果,也可以衡量专项资金主管部门履行职能的优劣,还可以发现专项转移支付本身存在的问题。要善于从科目资金审计结果中挖掘有价值的信息,注重从完善财政预算管理制度的角度提出切实可行的审计建议。

(作者:厦门市审计局  赵石磊)

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