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对审计“防风险”的几点思考--厦门市审计局 赵石磊
[发布日期: 2018-04-24 ] [字号:]    点击率: [关闭窗口]

对审计“防风险”的几点思考

[内容摘要]:近五年,“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”政策措施落实情况跟踪审计是审计机关的一项重要任务。“稳增长”与“防风险”同样重要,审计机关在促进“稳增长”政策落地的前提下,更要紧盯高风险领域,防范化解各项政策的潜在风险,保障国民经济安全健康发展。

[关键词]:稳增长 防风险 审计

党的十八大以来,我国经济发展进入新常态,为适应并引领经济发展新常态,中央提出“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”的宏观经济发展策略,围绕这一策略,一系列重大经济决策和改革的顶层设计方案在近几年陆续出台,促使国民经济内生增长动力不断增强,经济增速也保持或优于预期。与此同时,由于外部压力、发展失衡、制度缺失、执行不力、监督缺位等因素造成的国家发展风险隐患却不断累积并日益突显,给国家安全带来重大威胁。审计机关作为国家治理的基石和国家安全的重要保障,应该具备较强的风险识别与防控能力,通过发挥审计免疫系统功能,构建起有效的风险防御机制。

一、“风险”的内涵

习近平总书记在十八届五中全会上指出:“今后5年,可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期。我们面临的重大风险,既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险,也包括国际经济、政治、军事风险等。如果发生重大风险又扛不住,国家安全就可能面临重大威胁,全面建成小康社会进程就可能被迫中断。我们必须把防风险摆在突出位置,‘图之于未萌,虑之于未有’,力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。”

做好防风险工作首先要认清风险的特征。我国面临的风险总体呈现两大特征。一是风险的阶段性特征。不同发展阶段潜藏着不同类型或是同一类型但不同程度的风险;二是风险的关联性特征。各类风险相互缠绕,相互交织,甚至互为因果。因此,要强化风险识别及预警能力,采取综合手段,力争第一时间将风险扑灭在萌发状态,防止风险量的累积与性质突变。

本文将集中讨论经济风险。经济风险涵盖财政风险、金融风险、投资风险、企业风险、全球一体化风险等等。经济风险也不是孤立的,经济风险最易恶变为社会风险、政治风险和国家安全风险。因此,防风险的首要任务是防控经济风险。

二、稳增长与防风险的关系

2012年以来,我国经济增速回落,经济高速增长掩盖下的风险与矛盾日益显现。一方面,“稳增长”必须采取必要的财政、货币及产业政策,通过保持一定的经济增速来解决发展中的问题;另一方面,“稳增长”政策如果用力过猛或用力不及,又会使新旧风险叠加,防风险会更加棘手。因此,处理好“稳增长”与“防风险”的关系是国家治理水平的体现。2013年后,中央对经济风险问题给予高度关注。2014年中央经济工作会议提出:“从经济风险积累和化解看,伴随着经济增速下调,各类隐性风险逐步显性化,风险总体可控,但化解以高杠杆和泡沫化为主要特征的各类风险将持续一段时间,必须标本兼治、对症下药,建立健全化解各类风险的体制机制。”2015年中央经济工作会议指出:“……坚持改革开放,坚持稳中求进工作总基调,坚持稳增长、调结构、惠民生、防风险,实行宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的总体思路,保持经济运行在合理区间,……。要防范化解金融风险。要对信用违约要依法处置。要有效化解地方政府债务风险,做好地方政府存量债务置换工作,完善全口径政府债务管理,改进地方政府债券发行办法。要加强全方位监管,规范各类融资行为,抓紧开展金融风险专项整治,坚决遏制非法集资蔓延势头,加强风险监测预警,妥善处理风险案件,坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线。”2016年中央经济工作会议指出:“全面做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作。……要把防控金融风险放到更加重要的位置,下决心处置一批风险点,着力防控资产泡沫,提高和改进监管能力,确保不发生系统性金融风险。”

风险防控对于经济持续健康发展意义重大。从一定意义上说,防风险就是稳增长。不出风险,经济就能保持稳定增长防风险与稳增长是相提并论的重要任务,但很容易被忽略。在防风险、稳增长之间,过去我们把稳增长放在首位,但现在应转变思维。在加大力度稳增长的同时,统筹处理好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的关系。只要风险不爆发,我们还能稳增长。如果风险爆发,我们实际上也拿不出更多稳增长办法。

三、审计“防风险”的着力点

“防风险”是审计机关的一项重要职能。2014年国务院《关于加强审计工作的意见》指出:依法履行审计职责,加大审计力度,创新审计方式,提高审计效率,对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况,以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计,实现审计监督全覆盖,促进国家治理现代化和国民经济健康发展。……发现国家政策措施执行中存在的主要问题和重大违法违纪案件线索,维护财经法纪,促进廉政建设;发现经济社会运行中的突出矛盾和风险隐患,维护国家经济安全。……要加大对经济运行中风险隐患的审计力度,密切关注财政、金融、民生、国有资产、能源、资源和环境保护等方面存在的薄弱环节和风险隐患,以及可能引发的社会不稳定因素,特别是地方政府性债务、区域性金融稳定等情况,注意发现和反映苗头性、倾向性问题,积极提出解决问题和化解风险的建议。”审计始终将防范风险,维护安全作为工作的重要目标,在稳增长、调结构、惠民生、促发展、防风险等中央宏观政策措施落实情况跟踪审计中,将防范风险作为一项重要内容。

近年来,全国审计机关在稳增长政策措施落实跟踪审计过程中,对地方政府债务、金融企业、部分非金融企业等高风险领域给予极大的关注。

(一)防控地方政府债务风险。目前,随着《预算法》的修订和一系列规范地方政府举债融资措施的出台,地方政府债务风险总体可控。但审计中还发现一些问题,使地方政府债务仍存在一定风险。一是仍存在违规举债现象,如地方政府违规担保。二是隐性债务出现新形式,如以承诺购买服务的方式来举债。三是部分地方政府与社会资本共同发起设立基础设施建设基金,在基金运行过程中政府承诺向社会资本回购或给予固定回报。四是地方政府发债募集的资金闲置未用。五是房地产市场低迷会使地方政府土地出让收入减少,导致与基础设施建设相关的债务风险上升。

各级审计机关应结合本级预算执行审计持续做好本级政府债务审计监督工作,必要时单独立项审计,重点关注担保类债务以及体现债务实质的非债券融资方式,重点审查各级地方政府对国务院规范地方政府融资行为各项规定的落实情况,坚决制止违反预算法的违规举债行为。

(二)防控金融风险。金融领域风险主要存在于商业银行。商业银行的风险,首先是不良贷款的风险。个别银行还将部分不良贷款转移到表外或卖给其他公司试图掩盖不良贷款增长的事实。除了贷款以外,银行通过同业和资管业务也会增加不良资产。另外如近几年发生的农业银行、中信银行和天津银行票据问题也暴露出银行在自身的风险管控和内控方面还存在很多问题。可以说,银行业目前仍存在一些违法违规行为,导致银行的市场风险,操作风险,甚至流动性风险有增无减。从宏观经济看,金融的职能应该是服务实体经济发展,金融如果大量避实就虚、体内循环,就会导致实体经济因失去血液而萎靡不振,其结果必然会反过来造成更大的金融危机。

审计机关要按照今年全国金融工作会议的要求,加大对国有金融机构和金融监管机构的审计力度,审查金融机构落实各项稳增长政策的实际操作过程和效果,主要是银行在防范风险底线的前提下,是否加大对优秀实体经济融资的支持进而促进实体经济增长,审查银行信贷、同业、票据、资管的内部控制流程,审查银行处理不良贷款方式的合规性,审查金融监管机构的政策制度是否得到较好的执行。目前,地方审计机关在审计署的业务指导下,充分借鉴审计署金融审计经验,加大对地方银行类金融机构的审计力度,充分管控好地方金融风险。

(三)防控非金融类企业风险。非金融类企业的风险主要体现在三个方面。一是经营风险,产业布局不合理,过剩产能严重。二是投资风险。投资实际盈利水平未达到预期。三是内控风险,内部管理薄弱导致国有资产的流失。这里需要格外关注两种类型的企业:一是房地产企业,部分城市的房地产企业由于受政策影响,资金链紧张,增加了债务违约风险。二是参与PPP的企业,地方政府通过PPP模式拓宽了基础设施建设资金的筹集渠道,参与PPP的企业必然要加大债务融资规模,因此债务主体就在地方政府与社会资本之间发生转移。

各级审计机关应贯彻落实好中央全面深化改革领导小组会议审议通过的《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》,坚持对国有企业有重点的审计全覆盖,加大对国有企业运营风险的审计,突出对“三重一大”事项决策程序执行情况的审查,促进国有企业建立内控制度并执行到位,有效防范和化解风险。

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